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文物工作依法行政的思考
邹文平 (佛山市博物馆馆藏研究部     文博馆员)
 
  “有法可依,有法必依,执法必严, 违法必究” 是中国共产党十一届三中全会提出的法制建设的重要方针。中国当代的文物法制建设,根据中国国情、文物工作实践和规律,经过半个世纪不懈的努力,已取得显著成绩, 初步建立了以《文物法》为中心的文物法律体系框架, 为文物保护管理工作提供了比较完备的法律依据,文物事业在法的保障下有了突飞猛进的发展。但是进入二十一世纪,我们又面临新的挑战。我们应该清醒地看到我国目前文物保护和文物行政执法工作的不足,看到我国的文物资源正在遭受到来自各方面的破坏,文物资源正在逐年减少,文物正在大量流失,各种文物犯罪活动十分猖獗。对照《文物保护法》,我国目前仍然存在迫切需要解决的困难和问题。

一、当前文物工作依法行政中存在的问题及原因

  (一)存在的主要问题

  1、在基本建设和城市改造中,对文物、历史文化名城及大遗址的破坏现象相当严重。一些有关部门不能正确处理基本建设、城市改造与保护文物的关系,明知故犯,无视文物保护法的规定,我行我素,以至各种形式破坏文物的现象不断出现,法人违法的事例日益增多。

  2、对文物资源存在重利用、轻保护,重经济效益、轻社会效益的倾向。一些地区的领导将文物的价值等同于经济价值,急功近利,只想利用文物赚钱,对文物实行超负荷、破坏性开发。

  3、文物流通市场处于混乱无序的状态。九十年代以来,随着市场经济的发展,国有文物商店专营格局被打破,全国各地出现大量自发形成的文物交易场所。许多经营者为扩大货源,牟取暴利,违法购销出土文物,伪造文物并超限经营,非法交易文物的活动日益严重,甚至一些馆藏文物也出现在拍卖场上。

  4、文物犯罪活动猖獗,文物安全形势相当严峻。近年来,全国文物犯罪案件不断上升,并呈现专业化、集团化的特点,盗窃、收购、贩运和走私出境已经形成完整的文物犯罪体系。

  5、文物保护工作中人、财、物的投入严重不足。当前,我国文物保护经费投入与文物保护工作的实际需要存在很大差距,机构设置、人员力量的配备也不能满足文物保护事业发展的需要,与我国当前文物保护的形势极不相称,也同世界上许多国家在文物方面的投入不可比拟。在不少县市,文物经费只是象征性地被列入财政预算,而未得到真正落实。很多地方的文物事业经费基本上只是“人头费”,没有用于征集、科研、安全措施等工作。

  (二)问题产生的原因

  1、文物法律、法规的宣传、贯彻不够,尤其是对领导干部的宣传力度不足,不少干部、群众的文物意识和法制观念淡薄,法人违法损坏文物现象严重。

  2、文物保护长期沿用计划经济体制下的管理手段和方式已成习惯,对市场经济体制下出现的情况缺乏管理经验,文物保护受到社会经济、社会成员文化素质等方面的影响,适应市场经济的管理手段短期内还不能建立。

  3、对各种文物破坏活动的执法不严,对各种文物犯罪活动的打击不力,都在某种程度上姑息、纵容甚至助长了文物犯罪分子的嚣张气焰,从而给文物行政执法工作带来极大的困难和负面影响。

  4、法律本身还有不够完善之处。由于《文物保护法》制订时间较早,内容的表述和规定的可操作性方面存在一定问题,在涉及文物案例的查处时往往难以具体掌握执行,从而影响了法律效力的发挥。

  5、一些文博单位队伍素质差,亟待培训、整顿。各级文博单位隶属于地方政府组织部门管理,有的把文博部门视为清闲之地,把毫无文博业务素质的关系户安插进来;有的机构管理体制不健全,单位领导身兼多职;有的单位有名无实难以开展工作。

  先进文化的发展离不开优秀的传统文化和革命文化,而历史文物和革命文物正是这些优秀文化的见证和缩影。它们是无法再生的文化资源,一旦损毁,就会动摇文化发展的根基。文物犯罪的客观存在,是不容忽视和掩盖的,它对文物特别是珍贵文物安全构成巨大的威胁。加上文物犯罪不受国界和地域的限制,同文物犯罪的斗争就更加艰巨和复杂。因此各级文物行政管理部门要扭转目前这种严峻的形势,就必须增强依法行政的意识,提高执法权威,依法管理好文物工作。

二、依法管理文物工作的思考

  (一)加强文物法制教育

  文物保护管理工作是一项涉及面广,影响深远且意义重大的工作,需要全社会的配合、协助,单靠文物部门一家是很难做好并完成保护祖国珍贵文化遗产的工作任务的。所以《文物保护法》明确规定:“一切机关、组织和个人都有保护文物的义务。”因此,要做好文物保护和行政执法工作,首先必须加强对广大人民群众和领导者、执法者进行《文物保护法》和国家有关文物法律法规的宣传教育工作。就文物部门自身来说,对《文物保护法》的意义、地位、作用、内容及特点,要能做到熟悉了解并运用自如,做一个法的明白人。从社会各界来看,对《文物保护法》以及文物法规完全不知,或知之甚少,以致在工作中不自觉地违法的现象依然存在。人民群众认识法律的作用,也需要有一个宣传教育的过程,为此,各级文物管理部门要把文物保护法的宣传工作提高到一个新水平。

  首先,要充分利用现代传媒手段,大张旗鼓地开展形式多样的普法宣传活动,如组织知识竞赛、举办宣传栏、展览、开展文物鉴定咨询、借助新闻媒体作专题介绍、利用互联网开展“网络宣教”等等。其次,要加大文物法宣传教育和文物保护经费的投入,在全民中树立起“保护文物光荣,破坏文物可耻”的意识。文物普法工作单靠文物部门的努力是远远不够的,必须将《文物保护法》的宣传、教育任务纳入各级政府普法教育的内容中去,加强对基层乡镇领导与企业的厂长、经理等法人代表的教育,把文物普法的任务落到实处。

  (二)加强文物行政执法队伍的建设

  随着我国改革开放的深入进行和市场经济的确立,人民生活水平有了提高,精神文化追求越来越广泛,品味越来越高,带来文物市场管理的极大困难。在一些城市出现了“旧工艺品”市场,盗窃、走私文物犯罪案件频繁发生,国家和地方加大了管理打击力度,但在执法实践中常常出现有法不依或执法不严的现象,究其原因,是目前文物部门的行政管理职能和内设执法机构过于薄弱,不健全,不胜任;开展执法检查往往又只是文物部门单枪匹马出击,缺少有关部门的密切配合,以致执法形象和力度都大打折扣。改变这种状况就应该做到:

  1、要强化文物部门行政监督管理职能。要在有关法规中明确文物行政管理部门的文物行政执法主体地位,并具体规定行政处罚的内容。目前全国各地文物干部的编制太少,平均每个县市只有二到三名文物工作人员。以这样少的人,对全国范围的文物古迹进行有效的保护、维修和管理实在是一件十分困难的事情。这既与我国“文物大国”的地位不相称,也远远不能适应文物事业发展的需要和日益增多的文物保护任务。因此,各级政府应重视文物队伍的建设,要建立专门的执法队伍,并健全内部机构。在文物市场的管理方面,在培育主体市场的同时,加大打击非法交易的力度,

  2、文物管理机关要加大依法行政的工作力度。对违法行为和违法案件要适时依法处理,以法律手段为主,辅以教育、行政、经济等各种手段,使违法者得以警醒,促使文物管理逐步走上法治的轨道。

  在文物保护单位的保护维修方面,目前有许多地方不按程序报批方案,在维修时改变了原状,造成保护性破坏。有的地方进行城市改造和开发区建设时不征求文物部门意见,事先不进行考古调查,致使古遗址、古墓葬遭到破坏。造成这些情况的原因固然与有关部门和单位的文物保护法制观念淡薄有关,也与文物部门依法行政不得力有一定关系。对于在城市建设中破坏文物的行为,要理直气壮地进行处罚,抓住一两件较大事件的处理,造成广泛的社会影响,促成类似问题的解决。如广州市某区政府拟拆除陈家祠东院围墙,某部门拟在国民党“一大”旧址建设控制地带内九层楼房的顶部加建二层,文物部门敢于顶住来自各方面的阻力和压力,终于依法制止。

  3、要提高文物工作队伍的素质。无论是宣传文物法,还是文物执法,文物管理机关都是主力军。为了使文物事业在新世纪里得到可持续发展,文物管理机关需要有一支政治素质过硬,既懂文物法规,又具有专业知识的高水平的队伍。这支队伍要反应迅速,能打硬仗,才能适应在新时期进行文物保护工作和加大打击文物犯罪力度的客观需要。

  在实际工作中,一些部门和工作人员依法管理文物工作的意识淡薄,给文物事业带来损害。造成这种状况的原因有的是因为学习不够,对行政法规和文物法规不够了解;有的是因为长期以来形成的思维模式,还停留在过去的工作思路上。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,行政机关的工作方式要从单纯依靠政策逐步转变到全面依靠法律上来。

  文物管理部门要提高自身的执法权威,首先必须具有文物法律意识,如果没有法律意识,即使有十分完备的文物法律法规也不会运用。长期以来,以言代法、以权代法的现象依然存在,而对国家公布的文物法律法规缺乏兴趣,甚至对依法办事的人进行责难。因此,树立正确的法律观,不断增强文物法律意识,是真正做到有法必依,提高文物管理部门执法权威的重要前提条件之一。各级文物工作者应下大力气补上法律知识和文物法律知识这一课,形成人人知法、守法的社会氛围。其次,要既懂专业知识,又善于运用文物法律法规。文物管理工作需要有一支既懂文物法规,又具有专业知识的队伍。文物工作专业性强,其一是讲文物考古、博物馆、文物保护技术等工作是业务工作和科学工作,专业性强;其二是讲文物保护管理工作或文物行政管理工作离不开文物考古、博物馆、文物保护技术等学科的专业基础,否则文物保护管理工作就失去自己的特点,就会缺乏科学性。文物行政管理工作离不开文物考古等专业知识,但更重要的是在此基础上研究文物保护管理工作的内容、特点和规律,只有这样,才有可能成为既懂专业,又熟悉法律、深谙管理的文物行政管理专家。再次,要加强工作人员的职业道德教育。要发挥文物管理部门的优势作用,就要为其制定相应的工作计划,制定规章制度、考核和监督办法,进行职业道德教育,不合格者坚决清退出文物执法队伍,造就和培养一支思想过硬、政治过硬的文物行政执法和监督队伍。

  (三)加强文物法制建设,完善现有的文物法律法规

  文物法制建设是各级文物行政管理部门依法行政、依法管理的基本依据和有力武器。建国以来,我国的文物法制工作经过不断加强和完善,逐步形成了以《宪法》为依据,以《文物保护法》为核心的文物保护法规体系,使文物工作做到了有法可依。但由于《文物保护法》制定得比较原则,缺乏可操作性,特别是改革开放以来和社会主义市场经济体制建立过程中出现的一些新的问题在现行法律中缺乏有效和科学的界定,对实践中及时制止和处理各种违法行为造成一定程度的障碍,影响了法律效力的发挥,也远远不足以应付一股又一股对文物造成冲击的浪潮。例如旧城改造、农村城市化进程、各种大型基础性设施建设、旅游全方位发展,以及文物盗掘、盗窃、走私,文物流通中商品化和日益市场化等等,虽然给文化遗产的保护也带来了发展的希望和机遇,但这些以往未曾出现过的新情况,使管理者由于缺乏强有力的法律依据而显得束手无策。一不留神,大量的文物被毁,被损,被非法流失。因此,修改《文物保护法》成为一项紧急的工作,通过适用性、操作性更强的法律条款来规范和调整在文物保护中社会公民、法人、组织的责任、权利和义务及其各种关系,尽量把文物损失减少到最少程度。

  文物行政管理部门承担了保护文物的主要责任,但法律并没有赋予文物部门应有的执法权和执法力量。例如建设单位破坏文物,文物部门最多能劝其停工,倘若建设单位不配合,继续施工,文物部门也无权干涉,只有报公安部门。市场管理也是如此,文物执法部门在工作中发现超限或出土的文物,依据《文物法》,文物部门没有立即扣留的权力,必须告知工商部门,只有联合工商部门才能行动。在这期间,不法商人早已把文物收藏或转移。文物执法部门在文物保护单位或控制地带内发现了违章建筑,同样没有权力即时处理,必须先找规划部门,若规划部门在此期间没有力量顾及,文物部门只能被动等待。如此许多执法权在别的部门,文物部门缺乏应有的主动性,执法力度极为有限,执法形象大打折扣。因此在《文物法》中,首先应在不削弱其它有关行政部门行政执法权的前提下,加大文物行政管理部门的行政执法权。其次,一些地方领导干部对有关文物法律、法规和文物保护工作的重要性和深远意义认识不够,没有把文物工作放到应有的地位,客观上影响了《文物保护法》的贯彻执行。在造成文物损失的行为中,法人违法的案件比重逐年增加,而且往往比自然人违法对文物的破坏性更严重。因此在法律中对法人违法犯罪的处罚应当要作明确规定,才能有效制止领导机关违法、执法机关违法、法人违法现象,才能正确处理基本建设和文物保护的关系。再次,对文物流通领域的管理也亟待规范。要进一步明确对文物经营单位的资格审批和管理措施。文物经营单位销售的文物,应当在销售前进行鉴定。为减少文物拍卖对地下文物和馆藏文物保护的负面影响,应强调未经审批、鉴定,严禁拍卖文物等等。我们只有根据文物行政执法的现状,不断地完善文物法律法规,建立健全文物法规体系,才能使我国文物事业的发展真正做到有法可依,有章可循;才能使查处打击各种文物犯罪活动真正做到有法可依、依法打击;也才能真正使文物行政执法工作得以顺利开展,使我国的文物工作走上健康发展的法制轨道。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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